Catastro y Registro.-a

El catastro  (derivado de la voz griega κατάστιχον, ‘registro’) inmobiliario es un registro administrativo dependiente del Estado en el que se describen los bienes inmuebles rústicos, urbanos y de características especiales. Entre las características del catastro se encuentra que es un registro estadístico para determinar la extensión geográfica y riqueza de alguna demarcación y que en materia hacendaria es un apoyo para determinar el cobro de las imposiciones del estado, según lo manifestado en los registros. Antecedentes En la Antigua Roma, el rey Servio Tulio instauró el Census Romano, con el propósito principal imponer el Tributum soli (Tributo a la Propiedad), que básicamente era la contribución al reino que pagaban "por cabeza" los nobles y terratenientes según el patrimonio inmobiliario que poseían. Se entendía, y se entiende aún, por catastro el registro de los bienes inmuebles (ubicación, dimensiones, uso y valoración) y sus propietarios, que se utiliza para establecer el monto de la contribución que se impone sobre los bienes inmuebles según su producción, su renta o su valor, y derechos como servidumbres e hipotecas. Se guardan registros del uso de este tipo de registros en Babilonia y Grecia donde se utilizaba como base impositiva, también en Egipto donde aparte de la función impositiva se lo utilizaba como reserva de datos de las dimensiones y ubicaciones de las parcelas para el replanteo de las mismas luego de las cíclicas crecidas del Nilo. Otro ejemplo de catastro es el Domesday Book, creado por Guillermo I de Inglaterra, "El conquistador", utilizado para conocer los recursos de su reino. El libro Becerro de las Behetrías de Castilla es el más antiguo catastro conocido, fiel reflejo de la organización territorial castellana y que debía de servir de base a una futura reforma. En Europa es donde los catastros son más precisos y perfectos, ejemplo de ello son los de Francia y Holanda (organizado el primero por Napoleón Bonaparte), Alemania, Reino Unido, y por supuesto España, que lo implanta después de la Guerra de Sucesión Española en los territorios afines al archiduque: Cataluña y los reinos de Aragón, Valencia y Mallorca, así como en América durante la época colonial.  En 1749 se inició el que posiblemente es el más importante ejemplo de la época preestadística en todo el mundo: el Catastro de Ensenada, que incluía censo de población y muchos otros datos.

 

  

 

ENSXXI Nº 47 ENERO - FEBRERO 2013 Ante el revuelo provocado por el Proyecto de Ley de Ordenación de los Registros no puedo sustraerme a anteponer a mi artículo un breve comentario al respecto. Decía Ramón Aymerich en La Vanguardia de 15 de diciembre:  "La fe pública es uno de los grandes misterios de la economía moderna. La capacidad de determinados colectivos profesionales para trocar en oficial y público aquello que es privado a cambio de una simple prestación económica constituye una rara excepción en una economía que desde hace veinte años discurre por una senda liberalizadora. Es posible que no haya sabido leer a fondo las decenas de brochures con que notarios y registradores han justificado en la última década el valor de su actividad...". "Sorprende del Proyecto de Ordenación de los Registros la poca atención que se presta a un tema previo, fundamental y resuelto también en toda Europa: las relaciones entre Registro y Catastro" Para ajustar estas palabras a su contexto debo recordar que la profesión de notario no ha hecho ninguna operación de trueque público-privada en los últimos seis siglos. Su sistema retributivo es perfectamente homólogable en Europa.  Los grandes países de Europa, Alemania, Francia e Italia, que suman nada menos que 225 millones de habitantes, parecen entender el valor de la función del notario. Y no cuento España y otros más pequeños que en conjunto suman otro centenar. Por los registradores no hablo. Siguiendo con el Proyecto de Ordenación de los Registros debo decir que me sorprende la poca atención que se presta a un tema previo, fundamental y ya resuelto también en toda Europa: las relaciones entre Registro y Catastro. No se plantea cuestión alguna sobre si la llamada coordinación referencial -absurdo invento- tiene algún sentido, cuando toda Europa confía directamente en la identificación gráfica de las fincas que proporciona el Catastro.  En toda Europa el Registro y el Catastro están íntimamente relacionados, cuando no son la misma cosa.  ¿Por qué no sigue la misma senda el Proyecto?  No tan sólo no asocia el Registro a nuestro Catastro público -que en los últimos años ha tenido una evolución ejemplar gracias a la inversión de los contribuyentes en general y al esfuerzo de sus funcionarios en especial, con un coste razonable y un acceso telemático gratuito- sino que lo ningunea y lo combate abiertamente. "Todos los países de la UE describen la finca sobre bases gráficas, más o menos consolidadas por el tiempo. Sólo en España se presenta la curiosa especialidad de que no hay dos fincas, la real y la catastral, sino tres: la real, la catastral y la registral" La publicidad registral en España, además de su tradicional dificultad con el Catastro en cuanto a la identificación del objeto del derecho, la finca, presenta además un problema de identificación del derecho en sí mismo. La razón estriba en que sustituye la voluntad de los particulares por la del registrador, cuando es principio indiscutible en derecho privado que los derechos los constituye la voluntad de los contratantes. Las falaces -y casi diría que preconstitucionales- teorías sobre la inscripción conformadora, o la asignación de derechos por el Registro, han ido construyendo lentamente un sistema registral en que se pretende que quien conforma el derecho es el encargado de su inscripción. Y algo parecido sucede con la comunicación de su contenido.  El artificial concepto de tratamiento profesionalizado de la información por el registrador hace que el interesado no pueda llegar a conocer la voluntad primigenia, el verdadero origen del derecho, sino la interpretación que del mismo hace un registrador que, para mayor distancia, frecuentemente es distinto del que supuestamente conformó el derecho con su inscripción. Es algo así como traducir el Quijote al inglés para que, al cabo de un tiempo, otro traductor vuelva a traducirlo al español. En Alemania, Francia, Italia, Holanda y tantos otros países no se complican y leen directamente el Quijote. En los cuatro países citados la inscripción simplemente remite a la escritura en que consta la voluntad de los actores que conformaron el derecho. La simplicidad tiene, al final, su traducción en las cifras. En el año 2010 los ingresos del Kadaster/Registro holandés ascendieron a 261,6 millones de euros y los gastos a 234,3 millones de euros (Fuente: Netherlands Kadaster). El coste exclusivamente del Registro español -según datos de especialistas, con el inevitable margen de error dada la falta de información publica en nuestro caso- viene a ser el triple de lo que en Holanda cuestan Catastro y Registro juntos, guardando siempre la proporción en relación al número de habitantes de cada país.  A este coste hay que añadir el coste del Catastro español.  Otros datos de Holanda:  Número de empleados del Kadaster/Registro: 1950.  Distribución: geodesia/levantamiento de planos, 500; registración, 350; consolidación de tierras, 150; marketing del catastro multifuncional, 150; administración, 150; levantamiento de mapas topográficos, 150, IT, 350; dirección gerencia, 150.  Tiempo promedio de registración de una escritura: 24 horas. (Kadaster.  Catastro y Registro de Holanda, integrados hace 170 años, una experiencia valiosa. Jan van Hemert).

 

 

 

Ahora veamos ya como funciona la conexión Catastro-Registro en Europa. La Coordinadora de Relaciones Internacionales en la Dirección General del Catastro de España AMALIA VELASCO MARTÍN-VARÉS (El Notario del Siglo XXI, n. 39, septiembre-octubre 2011, p. 54. Madrid) presenta el siguiente panorama europeo.  "Veinticuatro de los veintisiete países de la Unión Europea disponen actualmente de Catastro. Sólo en tres: Reino Unido, Irlanda y Malta no existe un Catastro como tal. Los correspondientes Ordnance Survey equivalentes a nuestro Instituto Geográfico, realizan los mapas topográficos que registran los datos físicos del terreno, pero no reflejan los límites de los inmuebles por los derechos que sobre ellos tienen los titulares, ni recogen su naturaleza uso y valor. En estos tres países no se ha elaborado una cartografía catastral en la que se han delimitado las parcelas, en base a los títulos de propiedad u otros derechos, con el acuerdo de los titulares y creando un mapa continuo. Y, por tanto, no disponen de una base gráfica que pueda servir de apoyo al Registro de la Propiedad". "A veces, resulta imposible determinar si una finca descrita literariamente en el Registro se corresponde con la finca descrita gráficamente por el Catastro" El sistema de identificación de la finca en el Registro inglés se obtiene mediante la delimitación de la finca sobre un mapa topográfico con un rotulador de color rojo (MACKENZIE/PHILLIPS, op. cit. p. 95). Es lo que se denomina "plano topográfico aparente" que solamente representa los elementos que son visibles en el territorio.  Con esta forma arcaica y precaria de identificación del objeto de la transmisión uno de los problemas adicionales de los overriding interests consiste en poder determinar la parte afectada y la libre de la actual occupation. Son frecuentes los casos en que el Land Registry  comete errores en la identificación de las fincas a la hora de expedir los títulos de propiedad. MEGARRY/WADE estudian algunos de estos casos a través de la copiosa jurisprudencia generada. "Frecuentemente se olvida algo tan elemental como que el objeto de transmisión no es la finca registral, ni la catastral. Lo que se compra y se vende es la finca real" Por contra, siguiendo a AMALIA VELASCO MARTIN-VARES, "...en Dinamarca, Suecia, Finlandia, Polonia, Los Países Bajos, Alemania, Austria, Lituania, Letonia, Estonia, Chipre, República Checa, Hungría, Eslovaquia, Eslovenia, Rumania, Bulgaria, Grecia, Noruega, Suiza, Islandia y recientemente en Portugal, todos los bienes inmuebles deben estar por ley registrados y localizados en un mapa continuo para todo el territorio, del que se obtiene su forma y superficie. Así, en estos países: - no se reconoce la titularidad de la finca si no está inscrita (obligatoriedad del registro); - no se inscribe sin levantamiento topográfico (obligatoriedad de disponer de una cartografía topográfica como base); - y no es válido el levantamiento topográfico si no identifica los límites de la finca. No basta como en el Reino Unido, Irlanda o Malta (en donde la inscripción en el Registro de la Propiedad es también obligatoria), con disponer de un topográfico aparente. Es necesario por ley contar con un verdadero Catastro.  Frecuentemente se olvida algo tan elemental como que el objeto de transmisión no es la finca registral, ni la catastral. Lo que se compra y se vende es la finca real. Por más que digan el Registro o el Catastro, la incorporación de una identificación gráfica, a menos que haya sido delimitada con intervención de todos los propietarios de las fincas contiguas, no puede producir el efecto de convertir al comprador en dueño de la parte extralimitada de la finca "virtual" sobre la real. En caso de conflicto, será el juez, a la vista de todo un conjunto de pruebas, quien decidirá el ámbito de las fincas, la comprada y las contiguas. "En la mayoría de la UE el notario gestiona una negociación en la que las partes se hallan interesadas en determinar con exactitud el objeto de su negociación, tanto para conocer la extensión de su derecho, como para evitar incurrir en responsabilidad. Y en este momento el notario es de vital importancia para corregir los datos erróneos y adecuarlos a la realidad, comunicándolos al Catastro/Registro" Por ello, todos los países de la UE describen la finca sobre bases gráficas, más o menos consolidadas por el tiempo. Sólo en España se presenta la curiosa especialidad de que no hay dos fincas, la real y la catastral, sino tres: la real, la catastral y la registral. Con una dificultad añadida, la finca registral se describe literariamente -es decir, con palabras, expresando la cabida y nombrando quienes son los vecinos por los cuatro puntos cardinales- mientras que la descripción catastral es gráfica, mediante planos. A veces, resulta del todo imposible determinar si una finca descrita literariamente se corresponde con la finca descrita gráficamente por el Catastro.  La única solución es la correspondencia de la finca real con la catastral gráfica, atendidas las limitaciones de la descripción literaria como medio de expresión de la realidad geográfica. Sólo por razones corporativas de escaso calado se entiende la resistencia a la definitiva sustitución de las identificaciones registrales por las catastrales, que es la solución adoptada desde hace tiempo por toda la Europa que goza de Catastro parcelario. De los veinticuatro países comunitarios que tienen Catastro, en diecinueve de ellos Registro y Catastro comparten la misma base de datos y en tres, Alemania, Portugal y Polonia, se trabaja para establecer la base única. Grecia también deberá avanzar en este sentido. De hecho, en todos los países se observa un especial empeño en que la finca real quede correctamente definida para que el Catastro logre el mayor grado de exactitud posible. Como ya ha quedado dicho, lo que en definitiva se compra y se vende es la finca real y, por ello, éste debe ser el punto de partida. Su traslado gráfico no es más que eso, una representación de la realidad que debe ser lo más fidedigna posible.  La actuación del notario en relación a la finca objeto del negocio jurídico concreto es doble. Por un lado, debe asegurarse de que el objeto del contrato queda exactamente identificado. En definitiva, que no haya error en el objeto que pueda viciar el consentimiento o pueda generar perjuicio para una de las partes contratantes y responsabilidad la otra. Por otra debe colaborar en una tarea de alta prioridad para los Estados: disponer de un Catastro que determine con precisión todo el mosaico de fincas de su territorio, sin huecos ni solapamientos, para llegar desde este punto de partida a lo que se denomina Catastro multifuncional, como base de datos compartida, completa e interoperable, donde junto a los datos específicamente catastrales se publiquen la titularidad, las cargas, las limitaciones urbanísticas, medioambientales, usos, deudas fiscales, etc.  Ello no significa que el notario tenga una especial aptitud para conocer la situación de las fincas. De hecho, a menudo autoriza operaciones sobre fincas que no conoce directamente. Por otra parte, hay países en que la intervención notarial es desconocida o no es obligatoria, caso de los Países Bálticos o Luxemburgo (donde, no obstante, la intervención del notario es corriente). Pero, en la mayoría de los países de la UE el notario gestiona una negociación en la que las partes se hallan interesadas en determinar con exactitud el objeto de su negociación, tanto para conocer la extensión de su derecho, como para evitar incurrir en responsabilidad. Y es en este momento cuando el notario es de vital importancia para corregir los datos erróneos y adecuarlos a la realidad, comunicándolos al Catastro/Registro. Lo mismo se puede decir cuando se modifican las fincas mediante operaciones de segregación, agrupación o modificación. "Otro pilar fundamental de modernización del Catastro/Registro y de aumento de su funcionalidad consiste en la facilitación del acceso informático a sus bases de datos por parte de los operadores jurídicos" Desde el momento en que el error se detecta o se practica la modificación, entran en juego los agrimensores, que tienen la función de reflejar gráficamente las fincas con arreglo a los parámetros catastrales. Hay países en que la de la figura del Agrimensor (funcionario u homologado) no es necesaria. En la actualidad gran número de países están desarrollando aplicativos informáticos que permiten realizar las operaciones de modificación desde Internet. AMALIA VELASCO MARTÍN-VARES reseña que Países Bajos, Dinamarca, Lituania, Finlandia, Rumania, Eslovenia, Bulgaria, Alemania, Polonia, entre otros, están realizando una labor de centralización de todas las bases de datos de los Registros distribuidas en el territorio, estandarizando los procesos relativos a la verificación de la documentación, la digitalización, los modelos de datos que permiten hacerlos interoperables y, sobre todo, están agilizando los procesos de comprobación de datos, actualización y corrección.  Un ejemplo: el Kadaster de los Países Bajos permite a los notarios la remisión de las escrituras y la corrección de los datos gráficos y literales a través de Internet utilizando los aplicativos del propio Kadaster.  Otro: el proyecto NETSVEP de Lituania permite al notario acceder a los datos catastrales y registrales, obtener directamente toda la información necesaria sobre datos catastrales, titularidad, cargas, y formalizar los trámites de inscripción registral y catastral de la operación realizada.  Es elemento fundamental en esta dinámica destinada a mejorar el Catastro "como base de datos compartida, completa e interoperable necesaria para el desarrollo de políticas públicas más eficaces y mejores servicios a los ciudadanos", la estrecha cordinación entre Registro de la Propiedad y Catastro. Como reseña VELASCO MARTÍN-VARES, actualmente son ya quince los países comunitarios que han unificado ambas instituciones:  Bélgica, Países Bajos, Francia, Italia, Grecia, Lituania, Letonia, República Checa, Eslovaquia, Hungría, Chipre, Bulgaria, Rumania, Suecia y Finlandia.  En algunos casos, como Suecia (2008) o Finlandia (2010), las organizaciones catastrales han absorbido el registro de la propiedad. En otros, en los que se mantienen dos instituciones diferenciadas, se comparte la misma base de datos (Austria, Eslovenia, Estonia y recientemente Dinamarca) o se está trabajando, como en el caso de Alemania, Portugal o Polonia, para utilizar una única base de datos en el futuro. Añadamos que en Noruega, Islandia y Suiza, ambas instituciones están también fusionadas. En la dirección absolutamente opuesta, en España, el Registro de la Propiedad y el Catastro mantienen su independencia.  Es más, el Registro, en una absurda, innecesaria y antieconómica  actitud corporativista, está desarrollando el proyecto Geobase que pretende ser su propia base gráfica, al margen de la del Catastro. Por contra, vemos que el Kadaster holandés unificó ambas instituciones ya en el año 1825. "Sólo en España el acceso de los notarios a la base de datos del Registro se halla limitado desde un doble punto de vista. En primer lugar, el registrador tiene a su cargo controlar el interés legítimo en la consulta del registro, aunque el interés se presume. En segundo lugar, el acceso al registro no se efectúa directamente a la base de datos sino a la información procesada y tratada por el registrador. Con el inconveniente de que el operador no queda enterado del contenido exacto del registro, sino de las conclusiones" En Alemania, la Ley de Introducción de las Transacciones Jurídicas Electrónicas y del Archivo Registral de la Propiedad Electrónico en el Procedimiento Registral de la Propiedad, permitirá coordinar Notaría, Registro y Catastro. Uno de los estados federales que tiene prevista y más avanzada su introducción es Baden-Würtemberg, donde los registros de la propiedad están gestionados por la organización notarial. Sin duda, la permeabilidad entre estas tres instituciones ha de mejorar la eficiencia, rapidez y seguridad del sistema.   Otro pilar fundamental en la línea de modernización del Catastro/Registro y de aumento de su funcionalidad consiste en la facilitación del acceso informático a sus base de datos por parte de los operadores jurídicos. Inglaterra facilita el acceso directo al registro electrónico a todos los operadores previamente acreditados. Los notarios tienen acceso directo a  las bases de datos de registros y catastros informatizados en la UE continental. Sólo en España el acceso de los notarios a la base de datos del Registro se halla limitado desde un doble punto de vista.  En primer lugar, el registrador tiene a su cargo controlar el interés legítimo en la consulta del registro, aunque el interés se presume.  En segundo  lugar, el acceso al registro no se  efectúa directamente a la base de datos sino a la información procesada y tratada por el registrador. Con el inconveniente de que el operador no queda enterado del contenido exacto del registro, sino de las conclusiones que el registrador extrae de los libros. Y es posible que determinados asientos, de ser conocidos en su literalidad, no sean interpretados en idéntico sentido por el interesado y por el registrador. Lo dicho sobre El Quijote. De ahí la superioridad del acceso directo a la base informática.   ENRIQUE BRANCÓS Notario de Girona ENERO - FEBRERO 2013