La formación del Derecho urbanístico chileno a partir del siglo XIX: II a

Chile

VI. Conclusiones

El análisis de las normas urbanísticas que preceden al surgimiento de nuestro actual Derecho urbanístico nos permite comprobar la constante necesidad que ha existido para dictar diversas normas que permitan enmarcar el ejercicio del ius aedificandi como consecuencia de las necesidades que plantea la vida en las urbes, y que obliga a asumirlas por razones de seguridad, higiene, accesos y vivienda, entre otros. A causa de las dimensiones de la ciudad, la reforma interior de las urbes no fue una preocupación en la Antigüedad ni en la Edad Media, ya que el hacinamiento y los problemas sanitarios que generan dichas medidas serán consecuencia del proceso de emigración que se experimenta durante el siglo XIX desde el campo a la ciudad. Es a partir de este momento en que se deben enfrentar los problemas urbanos con mayor urgencia, ya sea mediante una reforma interior de las ciudades o con el ensanche o crecimiento de las urbes.

En nuestro caso, dichas medidas fueron adoptadas paulatinamente en el marco de la policía urbana radicada en las entidades locales, tal cual como venía sucediendo desde el medievo. Sin embargo, la imperiosa necesidad de ordenar la ciudad obligó a la dictación de normas concretas en materia sanitaria y, a partir de las mismas, de reforma interior y ensanche de las ciudades, configurando las primeras técnicas urbanísticas. Es natural que bajo la lógica liberal dicha función se haya encomendado en primer término al legislador. Es la ley la que planifica la ciudad, fija el límite urbano y se ocupa de la altura de los edificios. Sin embargo, lentamente surge la necesidad de utilizar técnicas más intensas que se delegan en los órganos administrativos, particularmente en las municipalidades, mediante la aprobación de un simple plano, el que llegará a convertirse en un instrumento de planificación por medio de los planes reguladores, o la obligación del permiso previo para construir, llegando a la imposición de cargas urbanísticas que parten con la expropiación y culminan con las cesiones.

Esto nos permite demostrar las hipótesis formuladas al inicio de esta investigación. En primer lugar, solo constituye normativa urbanística aquella que tiene por objeto la regulación del uso y edificabilidad del suelo en el marco de la creación y desarrollo de las urbes cualquiera sea su finalidad (religiosa, militar, fundación o buen orden de las ciudades). Por tanto, aquellas disposiciones que inciden en la creación y desarrollo del espacio urbano, pero que no tienen este sentido, fundamento o función deben ser calificadas de normas de incidencia urbanística. A su vez, la normativa urbanística en sentido amplio comprende todas las disposiciones que se han dictado durante las diversas etapas de la historia de la humanidad para la creación y orden de la ciudad, mientras que en sentido estricto las normas urbanísticas propiamente dichas o de Derecho urbanístico, responden al fenómeno que se produce a partir de la segunda mitad del siglo XIX y que dan lugar a la existencia de una función pública específica, con instituciones propias, que buscan obtener un orden racional del espacio y la ciudad como respuesta a las necesidades sociales y económicas de una población urbana en crecimiento, y que culmina con el Derecho urbanístico integrado. En este caso, la nueva normativa no constituye una mera limitación al derecho de propiedad, sino que implica la adopción de determinaciones desde la autoridad pública respecto del modelo territorial que se pretenden alcanzar como una función pública que debe cumplir. Al hacer ciudad no estamos frente al ejercicio del derecho de propiedad, sino que ante decisiones públicas que nos indican un modelo de desarrollo urbano, se controla y, en su caso, se sanciona, dejando la facultad de los propietarios como un residuo que emana de los intersticios de las decisiones públicas que debiesen responder al interés común o general.

Notas

1 Respecto de los antecedentes en el Derecho romano, se puede consultar Murga Genera, J. L., Protección a la estética en la legislación urbanística del alto imperio, Publicaciones de la Universidad de Sevilla, Sevilla, 1976, y Malave Osuna, M. B., Legislación urbanística en la Roma Imperial: a propósito de una constitución de Zenón, Servicio de Publicaciones e Intercambio Científico, Universidad de Málaga, Málaga, 2000. Sobre la influencia del Derecho romano y medieval también se puede ver Gómez Rojo, M. E., "Líneas históricas del Derecho urbanístico con especial referencia al de España hasta 1936", en Revista de estudios histórico-jurídicos, N° 25, 2003. En el caso de Chile son muy importantes las normas dictadas bajo el período de la Colonia, especialmente aquellas contenidas en la Real Cédula de 1523 dada por el emperador Carlos V, la que fue recogida posteriormente en las Ordenanzas de descubrimiento, nuevas poblaciones y pacificaciones, dadas por Felipe II el 13 de julio de 1573. Este cuerpo normativo es incorporado en la Recopilación de Leyes de los Reinos de las Indias en su Libro IV, Título VII, Ley I, que trata De la población de Ciudades y Villas, y que dan forma a lo que se denomina el damero o cuadrícula tradicional propio de las ciudades coloniales. También son importantes los trabajos relativos a la política de fundación de ciudades de nueva planta del siglo XVIII, y que tuvieron por objeto crear núcleos urbanos que permitieran concentrar a la población dispersa en los campos. En este caso destacan los trabajos de Guarda O.S.B., G., Historia Urbana del Reino de Chile, Andrés Bello, Santiago, 1978; Lorenzo Schiaffino, S., Origen de las ciudades chilenas. Las fundaciones del siglo XVIII, Andrés Bello, Santiago, 1983, y del mismo Lorenzo Schiaffino, S. y Urbina Burgos, R., La política de poblaciones en Chile durante el siglo XVIII, El Observador, Quillota, 1978.

2 G. Geisse lo describe muy bien al señalar que durante este período tres grandes acontecimientos históricos configuraron el contexto político-social dentro del cual se desarrollaron las ciudades hispanoamericanas: la ruptura del orden colonial a comienzos del siglo; la apertura de las economías nacionales a los mercados mundiales a mediados del siglo, y la penetración del capital extranjero junto con las doctrinas liberales a fines del siglo. Véase Geisse, G., "Tres momentos históricos en la ciudad hipanoamericana del siglo XX", en EURE, N° 38, 1986, p. 7.

3 Entre otros, Sabatini F. y Soler F., "Paradoja de la planificación urbana en Chile", en EURE, 63, 1995, pp. 62-63.

4 Estos hechos son conocidos y se encuentran documentados en diversos trabajos. Al respecto se puede consultar Benevolo L., Los orígenes del urbanismo moderno, Ecleste Ediciones, Madrid, 1996, y Sica P., Historia del urbanismo moderno. El siglo XX, Instituto de Administración Local, Madrid, 1981.

5 A 1885 la población urbana chilena llegaba a 30,6% sobre un total de 2.500.700 habitantes. Diez años más tarde el porcentaje de chilenos en las ciudades subirá a 38%. Las ciudades principales eran Santiago, con 250.000 habitantes y Valparaíso, con 120.000 habitantes. Véase Jans, S., El desarrollo de las ideas socialistas en Chile, Santiago, 1984, consultado en http://www.archivochile.com/Izquierda_chilena/vision_gen/ICHvisiongen0005.pdf; y Sunkel, O., Un siglo de Historia económica de Chile. 1830-1930, Ediciones Cultura Hispánica, Madrid, 1982, pp. 95-101.

6 De Ramón, A., Santiago de Chile (1541-1991). Historia de una sociedad urbana, Editorial Sudamericana Chilena, Santiago, 2000, p. 146; De Ramón, A., "Santiago de Chile, 1850-1900. Límites urbanos y segregación espacial", en Revista Paraguaya de Sociología, N° 42-43, 1978, pp. 258-262; y Vicuña Mackenna, B., La transformación de Santiago, Imprenta de la Librería del Mercurio, Santiago, 1872, pp. 24-25.

7 De Ramón, A., Santiago de Chile (1541-1991). Historia de una sociedad urbana, Editorial Sudamericana Chilena, Santiago, 2000, p. 146; De Ramón, A., "Santiago de Chile, 1850-1900. Límites urbanos y segregación espacial", en Revista Paraguaya de Sociología, N° 42-43, 1978, pp. 258-262; y Vicuña Mackenna, B., La transformación de Santiago, Imprenta de la Librería del Mercurio, Santiago, 1872, pp. 24-25.

8 En este sentido, nuestro Código Civil contempla algunas normas de incidencia urbanística, muchas de ellas tomadas de las Siete Partidas de Alfonso X, y que regulan dos materias específicas: a) el resguardo de los bienes nacionales de uso público, es decir, aquel conjunto de bienes que integran el espacio público en la ciudad, como calles, plazas, puentes y playas, así como los bienes patrimoniales, como son los terrenos fiscales (Artículos 559, 600 y 601), y b) la regulación de servidumbres legales y de acciones posesorias (Artículos 842, 844, 855, 856, 875, 878, 930, 931, 932, 937 y 948). Sin embargo, solo se trata de disposiciones que giran en torno al concepto liberal y absoluto de propiedad, estableciendo apenas limitaciones al ejercicio de este derecho.

9 La "Novísima Recopilación" contiene innumerables disposiciones acerca de la materia, recogida en diversos títulos: reedificación de solares yermos (Ley VII, Título 19, Libro III), empedrados de calles (Ley II, Título 32, Libro VII), industrias insalubres (Ley V, Título 40, Libro VII), etc.

10 En efecto, esta deja de ser una función que confiera un título cuasi universal para la acción pública, mutando hacia perfiles más nítidos y acordes con los principios del Estado liberal, fundamentalmente con el de legalidad de las actuaciones municipales y su vinculación al concepto de "orden público" en el esquema liberal imperante (tranquilidad, seguridad y salubridad pública). Véase Parejo, L., "Apuntes para una interpretación del sistema legal urbanístico en clave histórica", en Ciudad y Territorio, N° 107-108, 1996, p. 150.

11 García de Enterría, E., "Dictamen sobre legalidad de ordenanzas municipales sobre el uso del suelo y edificación", en Revista de Administración Pública, N° 50, 1966, p. 312.

12 Parejo, L., "Apuntes para una interpretación del sistema legal urbanístico en clave histórica", en Ciudad y Territorio, N° 107-108, 1996, p. 151.

13 Gurovich W., A., "Conflictos y negociaciones: La Planificación Urbana en el desarrollo del Gran Santiago, Chile", en Revista de Urbanismo, N° 2, 2000, p. 5.

14 Artículos 26 N° 6; 27 N°s. 3, 5 y 7; y 28.

15 Salazar, G., "El Municipio Cercenado (La lucha por la autonomía de la asociación municipal en Chile, 1914-1973)", en Salazar, G. y Benítez, J., Autonomía, espacio y gestión del municipio cercenado, Universidad Arcis, Santiago, 1998, pp. 5-60.

16 Artículo 25 N° 1.

17 Artículo 25 N° 10.

18 En 1886 se dicta la Ley N° 342 de 16 de diciembre, en ella se establece un servicio obligatorio de desagües por medio de alcantarillas y cañerías, estableciendo como obligación de los propietarios de bienes raíces situados en barrios en que se coloquen alcantarillas el de conectarse a ellas, para lo que debían instalar las cañerías y demás aparatos que el servicio de desagües requiriese a su propia costa, y permitir, además, el ingreso a su domicilio de los funcionarios encargados.

19 O.S.B., G., Historia Urbana del Reino de Chile, Andrés Bello, Santiago, 1978; Lorenzo Schiaffino, S., Origen de las ciudades chilenas. Las fundaciones del siglo XVIII, Andrés Bello, Santiago, 1983, y del mismo Lorenzo Schiaffino, S. y Urbina Burgos, R., La política de poblaciones en Chile durante el siglo XVIII, El Observador, Quillota, 1978.

20 Una descripción de la situación de la época se puede encontrar en el trabajo de De Ramón, A., Santiago de Chile (1541-1991). Historia de una sociedad urbana, Editorial Sudamericana Chilena, Santiago, 2000, pp. 185-187.

21 Urbina, M., Los conventillos de Valparaíso, 1880-1920. Fisonomía y percepción de una vivienda popular urbana, 2a edición, Ediciones Universitarias de Valparaíso de la Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, 2011, p. 85.

22 Gurovich W., A., "Conflictos y negociaciones: La Planificación Urbana en el desarrollo del Gran Santiago, Chile", en Revista de Urbanismo, N° 2, 2000, p. 6.

23 De Ramón, A., "Estudio de una periferia urbana: Santiago de Chile 1850-1900", en Historia, N° 20, 1985, pp. 204-208; De Ramón, A. Santiago de Chile (1541-1991). Historia de una sociedad urbana. Santiago: Editorial Sudamericana Chilena, 2000, p. 146, pp. 145-146, y Romero, L., "Urbanización y sectores populares: Santiago de Chile, 1830-1875", en EURE, 31, 1984, pp. 55-66.

24 Artículos 3°, 6° y 7°.

25 Valenzuela, J., Estructuración del espacio popular en una ciudad intermedia: Curicó, 1870-1990, en Historia, N° 25, 1990, pp. 255-259.

26 Urbina, M., Los conventillos de Valparaíso, 1880-1920. Fisonomía y percepción de una vivienda popular urbana, 2a edición, Ediciones Universitarias de Valparaíso de la Universidad Católica de Valparaíso, Valparaíso, 2011, p. 60.

27 Artículo 11.

28 En 1894 se elabora un "Plan de Transformación de la ciudad de Santiago" por parte del Director de Obras Municipales de Santiago, Ingeniero Manuel H. Concha, el que fue objeto de mucha discusión como consecuencia de los alcances que tenían las expropiaciones propuestas. En 1908 se crea una Junta de Transformación de Santiago, cuyo plan es aprobado en definitiva mediante la Ley N° 2.203. Si bien este cuerpo legal puso fin a la discusión del proyecto Concha, sacando los acápites conflictivos, se ha sostenido que terminó desvirtuando absolutamente la propuesta original. Véase Aguirre, B. y Castillo, S., Para una comprensión del espacio público urbano en Santiago de Chile: la segunda mitad del siglo XIX y la época del Centenario, Centro de Estudios Arquitectónicos, Urbanísticos y del Paisaje, Universidad Central, Santiago, 2002,         [ Links ] pp. 45-46.

29 Artículos 2° y 3°.

30 Artículo 6°.

31 Artículo 12.

32 Artículos 22 y 23.

33 Gurovich W., A., "Conflictos y negociaciones: La Planificación Urbana en el desarrollo del Gran Santiago, Chile", en Revista de Urbanismo, N° 2, 2000, p. X.

34 Cortez, A., Sociedad y cultura en Talca, 1910: la provincia y el Centenario Nacional, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, Talca, 2013, pp. 50-51, y De Ramón, A., "Un progreso interrumpido: El caso de Talca durante la segunda mitad del siglo XIX", en EURE, N° 62, 1995, pp. 40-42.

35 Cortez, A., Sociedad y cultura en Talca, 1910: la provincia y el Centenario Nacional, Consejo Nacional de la Cultura y las Artes, Talca, 2013, pp. 55 y 168.

36 Artículos 1° y 5°.

37 Artículo 7°.

38 Artículo 8°.

39 Artículo 9°.

40 Artículo 10.

41 Artículo 11.

42 Guarda, F., Historia de Valdivia 1552-1952, Imprenta Cultura, Santiago, 195 3.

43 Artículo 1°.

44 Artículo 5°.

45 Artículo 6°.

46 Artículos 10 y 11.

47 Artículo 12.

48 Artículos 21 y 22.

49 Respecto de la planificación el artículo 2° disponía que "el trazado de las calles, plazas y avenidas se sujetarán a las líneas fijadas en el plano acordado por la Municipalidad que apruebe el Presidente de la República".

50 Artículos 3°, 4° y 20.

51 El artículo 3° inc. 2° lo establece en los siguientes términos: "Para que la Municipalidad pueda aceptar la apertura de un nuevo barrio o población, es necesario que el interesado se obligue a entregar las calles pavimentadas, con sus servicios de alcantarillado, iluminación i agua potable, i sus aceras en la forma i condiciones que dicha Municipalidad acuerde con arreglo a las leyes".

52 Artículo 10.

53 Véase Gaceta de los Tribunal, 1919, 2° Semestre, N° 66, p. 366.

54 Todo lo anterior se resume en los nuevos incisos incorporados al numeral 1 del artículo 25 de la Ley de Municipalidades por la Ley N° 2.960, de 23 de 1915, y que establecen lo siguiente:

"No se podrá proceder a la formación de nuevos barrios dentro de los límites urbanos de las ciudades, por medio de la división de propiedades i de su venta en sitios, sin que los interesados hayan sometido previamente a la aprobación de la Municipalidad el plano respectivo, en el cual se determinará la ubicación i dimensiones de las vías i plazas que se propongan formar.

Una vez aprobado el plano, el dueño del terreno deberá otorgar una escritura pública con el Fisco, en que ceda gratuitamente al dominio nacional de uso público la parte destinada a dichas vías i plazas. Esta escritura se inscribirá en el Rejistro Conservador de Bienes Raíces, para cancelar el dominio privado de esos bienes.

El dueño del terreno estará obligado a pavimentar a su costa, i en la forma que determine la Municipalidad, las nuevas calles i sus aceras, las avenidas y plazas; a instalar el servicio de alumbrado público que la misma ordene; a dotar al barrio de las instalaciones requeridas para los servicios de agua potable i desagües hijiénicos. Todas estas obras pasarán a ser de propiedad municipal desde que se entreguen al servicio. La Municipalidad podrá exijir el establecimiento del alcantarillado en las ciudades en que este servicio no exista. En este caso, el dueño del terreno, si el terreno fuere regado, deberá ceder, a beneficio de la Municipalidad, la dotación de agua corriente necesaria para abastecerlo.

Las construcciones que se emprendan en las nuevas poblaciones o barrios deberán consultar, a lo menos, las condiciones de seguridad, hijiene i apariencia esterior adoptadas en las construcciones oficiales de casas para obreros del Consejo Superior de Habitaciones Obreras.

Los sitios deberán cerrarse, a lo menos, con malla de alambre.

Las disposiciones que contiene el presente número se entenderán sin perjuicio de las medidas de protección que establece la ley número 1,838, de 20 de Febrero de 1906".

55 Urmeneta, J., Disposiciones legales y municipales para la construcción de edificios, Imprenta Diner, Santiago, 1915.

56 Aguirre, B. y Castillo, S., "El espacio público moderno. Sueños y realidades de Karl Brunner en Santiago de Chile, 1929-1934", en Diseño Urbano y Paisaje, N° 3, vol. I, 2005,         [ Links ] p. 10; Schmidt, L., Legislación y reglamentación de construcciones y urbanización, Santiago, 1935, y Arrieta, B., Estudio Sobre la Ley de Construcciones y Urbanización, Memoria de Prueba para optar el grado de Licencias en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1954.

57 El artículo 1° de la Ley N° 4.563 establecía esta delegación legislativa respecto de una amplia variedad de materias, que comprende "[...] normas a que deberá someterse la construcción de edificios y otras obras, en las distintas zonas del país, determinando su altura máxima y mínima, la naturaleza de sus materiales, las condiciones que deben reunir para impedir su caída y la propagación de los incendios y para evitar en lo posible los riesgos provenientes de terremotos u otros fenómenos, especialmente en lo relativo a teatros, iglesias, hoteles y demás establecimientos destinados a reunir gran número de personas [...] condiciones mínimas de higiene, salubridad y aspecto exterior que deben reunir los edificios, según su naturaleza y ubicación, pudiendo facultar a la autoridad comunal para que decrete la destrucción o reparación de las que amenacen ruinas, tanto interior como exteriormente".

58 Se establece que nadie puede "construir, reconstruir ni efectuar reparaciones o transformaciones de importancia, sin permiso de la autoridad comunal [...] en las grandes construcciones o en las de naturaleza especial, la autoridad local podrá exigir que, junto con los planos y especificaciones, se le presenten los cálculos de estabilidad".

59 Artículo 4°. Esta norma dispone que el cargo era de "Director de Obras municipales, Ingeniero o Arquitecto, encargado de todo lo relacionado con el estudio y aplicación de las disposiciones pertinentes de la presente ley".

60 Artículos 8° y 9°.

61 Fernández, J. y Holmes, F., Derecho Urbanístico Chileno, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2008, p. 37.

62 Arrieta, B., Estudio Sobre la Ley de Construcciones y Urbanización, Memoria de Prueba para optar el grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1954.         [ Links ]

63 Arrieta, B., Estudio Sobre la Ley de Construcciones y Urbanización, Memoria de Prueba para optar el grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1954, p.157] y Schmidt, L., Legislación y reglamentación de construcciones y urbanización, Santiago, 1935.

64 Fernández, J. y Holmes, F., Derecho Urbanístico Chileno, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2008, p. 37]; W., A., "Conflictos y negociaciones: La Planificación Urbana en el desarrollo del Gran Santiago, Chile", en Revista de Urbanismo, N° 2, 2000, p. 19; Arrieta, B., Estudio Sobre la Ley de Construcciones y Urbanización, Memoria de Prueba para optar el grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1954, pp. 157-158.

65 Todas las ciudades con más de 8.000 habitantes debían tener un plano oficial de urbanización (artículo 37).

66 No se podía construir, reconstruir, ni efectuar reparaciones en un edificio, sin permiso de la Dirección de Obras Municipales (artículo 8°).

67 Artículos 15, 16, 17, 20, 30 y 34.

68 Artículo 40.

69 Artículos 59, 62 y 64.

70 Artículo 43. En el área rural se establece una prohibición general de abrir calles, formar poblaciones o levantar construcciones de cualquier clase, salvo aquellas que fueren necesarias para la explotación agrícola

71 Artículos 5 3 y 54.

72 Artículo 45.

73 Artículos 49, 51 y 52.

74 Brahm, E., Propiedad sin Libertad. Chile 1925-1973, Universidad de los Andes, Santiago, 1999, p. 75.

75 A pesar de la referencia a un Plano Regional, este no aparece regulado en la ley. Posteriormente aparecerá en el DFL N° 458 de 1976, con la denominación de Plan Regional de Desarrollo Urbano.

76 Artículo 8°.

77 Artículo 9°.

78 Este plan regulador comenzó a ser elaborado en 1934 por el urbanista austriaco Karl Brunner, quien preparó un "Anteproyecto regulador de la comuna de Santiago". Posteriormente asumió el trabajo el arquitecto Roberto Humeres, quien concluyó el plan en 1939, siendo aprobado el mismo año. Véase De Ramón, A., Santiago de Chile (1541-1991). Historia de una sociedad urbana, Editorial Sudamericana Chilena, Santiago, 2000, p. 222.

79 De Ramón, A., Santiago de Chile (1541-1991). Historia de una sociedad urbana, Editorial Sudamericana Chilena, Santiago, 2000, pp. 237-255.

80 Ídem. pp. 250-251.

81 Artículo 2°.

82 Fernández, J., "Historia del Derecho urbanístico chileno", en Revista de Derecho Público, N° 77, 2012, pp. 91-92.

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Artículo recibido el 3 de octubre de 2015 y aceptado para su publicación el 1 de marzo de 2016.