Los planes reguladores y las propiedades en Santiago.-a

Chile

En Chile, el tema de la planificación territorial (en particular la urbana) ha pasado por varias etapas a lo largo del siglo XX. En algunos momentos se destacan más los cambios en términos de la ley y de sus instrumentos, mientras que en otros, inciden los aportes de actores clave. Desde los años 1930 se comenzó a planificar más sistemáticamente las ciudades a partir de estudios y proyectos contenidos en los Planes Reguladores. Resaltan aquí las figuras de Brunner y Muñoz toda vez que estos planificadores fueron capaces de ir más allá de la comuna, apreciando la intercomuna en formación, para lo cual, especialmente el segundo, promovió durante 20 años el reconocimiento del nivel intercomunal, logrando su aceptación en 1953 (M.I. Pávez, 2002a).

En efecto, en 1953 hubo cambios en la Ley de Urbanismo y Construcción, incorporándose además de los Planos Reguladores Comunales existentes, los siguientes instrumentos: Planes Reguladores Intercomunales y Planes Regionales. En 1960 se aprueba oficialmente el Plan Regulador Intercomunal (el primero oficial) para el área de Santiago intercomunal y su importancia radica en la integración de múltiples variables con una visión sistémica, coordinando las escalas regionales, micro-regionales, inter-comunales y comunales (Pávez, 2002b).

Desde 1965 los roles sobre planificación urbana se concentran en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) con la propuesta de un Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Más tarde, en la década de los setenta, se realiza la última modificación a la Ley General de Urbanismo y Construcciones (1976). El año 1979 se aplica la nueva Política Nacional de Desarrollo Urbano, la cual “...cambió la tendencia histórica, con la paulatina pérdida de las medidas de rdenamiento Territorial (Pávez, 2002b). Este argumento se respalda en el de otros autores, como por ejemplo: “...las políticas urbanas fueron radicalmente transformadas a favor de esquemas de liberalización, privatización y fortalecimiento de los derechos de propiedad (...) dejando el crecimiento urbano sujeto a criterios de rentabilidad en los mercados.” (Montes, 1999).

1.- Plan Regulador Metropolitano de Santiago 1994

Respecto de la situación de la planificación, se puede mencionar que en la década de los noventa, se destaca el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) cuyo ámbito territorial contemplará finalmente a todo el territorio (áreas urbanas y rurales) a escala supra-regional. Desde 1997 se incluyó las provincias de Chacabuco y Cordillera, y se espera que en el transcurso de los años venideros se extienda a toda la Región Metropolitana de Santiago (RMS). Este Plan tiene en cuenta para el área rural dos categorías: Áreas de Expansión Urbana (a través de las ZUDC), y Áreas Restringidas o Excluidas al Desarrollo Urbano. Esta última, a su vez contempla subcategorías las cuales son: Áreas de alto Riesgo para los Asentamientos Humanos, Áreas de Valor Natural y/o Interés Silvoagropecuario y Áreas de Resguardo de Infraestructura Metropolitana (Secretaria Regional Ministerial Metropolitana del MINVU, 2005).

El nuevo Plan Regulador Metropolitano 1994, basado en el Plan Intercomunal de Santiago de 1960, actualiza la norma aplicable al Gran Santiago, a partir de una visión de ordenamiento territorial y ocupación del suelo de la región completa, propuesta en el estudio del Plan Regional Metropolitano de Desarrollo Urbano.

En la proposición de los "Lineamientos Estratégicos" del Plan Regional, se definieron además, los instrumentos de planificación territorial inter¬urbano, conformándose en ese sentido, las unidades territoriales sujetas a planificación de Nivel Intercomunal.

Las comunas consideradas en el presente estudio, aquellas que comprometen territorios del piedmont andino, se insertan en el Plan Regulador Metropolitano de Santiago, que conforme lo señala la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, es el Instrumento de Planificación que tiene como objetivo regular y orientar el proceso de desarrollo urbano en territorios que superan los 500.000 habitantes, a través de la implementación de normas que contribuyan al equilibrio entre la ciudad y el medio en que ella se inserta.

En general, las áreas de precordillera y cordillera alto andina están contenidas en las Áreas de Preservación Ecológica, integrándose en ellas los sectores altos de las cuencas y microcuencas hidrográficas, reservorios de agua y cauces naturales, preservación del recurso nieve, las cumbres y farellones, enclaves de flora y refugios de fauna; como asimismo los componentes paisajísticos destacados.

Las actividades que en ellas se permite desarrollar, deben asegurar la permanencia de los valores naturales, preservar e incrementar el patrimonio paisajístico, contribuir al equilibrio y calidad del medio ambiente, restringiendo sus usos a fines: científico, cultural, educativo, recreacional, deportivo y turístico.

Caso distinto es el que se presenta en el nivel comunal, ya que su instrumento de planificación física -Plan Regulador Comunal (PRC)- sólo se preocupa en detalle de la zonificación urbana. Se consideran tres áreas para el territorio: Urbana (incluidos los “planos seccionales” según los casos particulares que corresponda), de Expansión Urbana, y Rural.

A pesar de los numerosos avances que se ha tenido en planificación para el ámbito urbano, estos instrumentos no consideran en su totalidad al territorio nacional. Si bien existen leyes, decretos ley (el Plan de Manejo Forestal como ejemplo), decretos con fuerza de ley y decretos supremos —entre otros— que tienen incidencia en zonas rurales, aquellos consideran una escala distinta de la planificación territorial comunal; esto se manifiesta así porque las distintas políticas y planes de los sectores gubernamentales públicos tienen mayor incidencia a nivel de la región como territorio o ámbito de acción.

No existe una legislación que se preocupe en materia de Ordenamiento Territorial (OT) para el país (Rovira, 2003), que integre y otorgue una participación equitativa a todos los sectores en la toma de decisiones.

2.- Expansión Urbana de Santiago y la modificación al Plan Regulador Metropolitano

A raíz de la reciente modificación al Plan Regulador Metropolitano de Santiago 1994, no parece aceptable que esta, que plantea la expansión urbana en más de 80.000 hectáreas de suelo silvo-agropecuario, lo que más que duplica la actual superficie urbanizada de Santiago, que ya posee unos 6 millones de habitantes (2005), haya sido concebida, elaborada y empujada esencialmente desde un Comité Ejecutivo de la Reforma Urbana convocado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo integrado por representantes para nada representativos de la amplia gama de experiencias e intereses de la ciudadanía en este tema. Es claro que lo propuesto representa un nuevo modelo de crecimiento urbanístico que afectará directamente la forma de vida futura de todos los santiaguinos.

Para justificar la expansión urbana en la Región Metropolitana se sostiene que cualquier suelo puede ser sustituido por otro en compensación, pese a que se posee suelos agrícolas únicos y particulares, algunos de los cuales son irrepetibles e insustituibles. Esta idea extrema revive el mito del suelo inagotable que en 1979 eliminó el límite urbano, medida que el propio gobierno militar revocó en 1984.

Considerando que Santiago crece en un millón de habitantes cada 10 años, es posible, incluso necesario, romper la tendencia de expansión indiscriminada promoviendo otras alternativas de crecimiento que compatibilicen los intereses público y privados, respeten el medio ambiente y los recursos naturales y otorguen mejor calidad de vida a todos los ciudadanos.

Si bien la reciente modificación del Plan Regulador Metropolitano que permite la expansión urbana de Santiago genera incertidumbre respecto del futuro desarrollo de esta ciudad, aún no esta todo perdido. En efecto, la medida no fue aprobada “a fardo cerrado” como las autoridades sectoriales esperaban, ya que en último momento se pudieron incluir algunas instancias que, al menos en teoría, permiten revisar y sancionar esta expansión caso a caso.

3.- Ley N° 19.300: Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente.(D. O. de fecha 9 de Marzo de 1994).

Por otra parte, se encuentra la Ley de Bases del Medio Ambiente, la cual fundamenta la necesidad de una planificación ambiental y orienta, a través de sus postulados, hacia el cuidado de la naturaleza y el paisaje (aire, suelo, agua, flora y fauna), requiriendo la integración de la dimensión ambiental en la planificación de los usos del espacio por medio de los Instrumentos de Planificación.

El Párrafo 1° de ella contiene aquellos artículos que guardan relación con las normas de calidad ambiental, preservación de la naturaleza y conservación del patrimonio ambiental. Por su parte, en el Párrafo 6°, Artículo 42, de esta ley se hace referencia a la exigencia de planes de manejo para asegurar la conservación de los recursos naturales ambientales, mencionando, entre otros, el mantenimiento de caudales de agua y conservación de suelos, mantenimiento del valor paisajístico y la protección de especies

Relacionando estas disposiciones con las tendencias y los efectos hidrológicos y ambientales en general de la expansión urbana, es evidente la no congruencia de objetivos y, por ende, los contrasentidos que se verifican, en este caso, en el sector pedemontano y su extensión territorial hacia la precordillera de Los Andes.